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Historiker zum EU-Verhältnis

«Die Existenz der Schweiz hängt nicht von der Souveränität ab»

Abbruch der Rahmenabkommen-Verhandlungen? Feig, mutlos – ein grosser Fehler. Der renommierte Historiker Thomas Maissen geht mit der Schweizer Regierung hart ins Gericht.

Redaktion
Züriost
Samstag, 29. Mai 2021, 11:08 Uhr Historiker zum EU-Verhältnis
SCHWEIZ BUNDESRAT
Bundesrat Ignazio Cassis, Bundespräsident Guy Parmelin und Bundesrätin Karin Keller-Sutter (v.l.) schreiten zur Medienkonferenz.
Foto: Keystone/ Peter Schneider

Ist der Entscheid der Schweizer Regierung, die Verhandlungen abzubrechen, mutig oder doch eher übermütig?
Er ist eher feige, weil der Bundesrat dem innenpolitischen Kampf ausweicht und keine Abstimmungsschlacht riskieren will. Er ahnte, dass er diese verlieren dürfte. Das ist gewiss nicht mutig.

Was wäre mutig gewesen?
Seit zwei, drei Jahren weiss die Regierung, dass man sich in einer Sackgasse befindet. Vielleicht nicht mutig, aber zumindest pragmatisch wäre gewesen, einen ambitionierten Alternativplan zu erarbeiten und diesen der Schweizer Bevölkerung zu präsentieren. Aber was der Bundesrat am Mittwoch gemacht hat, ist eine Abdankung ohne Predigt. Etwas ist gestorben, aber niemand weiss, wie es weitergeht.

Dann schon eher übermütig, geprägt von einem neuen Selbstbewusstsein?
Wenn man die lange Geschichte des Rahmenabkommens anschaut, kann man nicht davon ausgehen, dass ein grösserer Bewusstseinswandel stattgefunden hat. Zumal die Schweiz historisch gesehen immer sehr dezidiert verhandelt und zu guten Lösungen kommt, mit denen man leben kann. Der Bundesrat ist ja auch zum Schluss gekommen, dass dieser Vertrag gar nicht so schlecht ist. Aber verunsichert durch die innenpolitischen Widerstände, hat die Regierung zum Übungsabbruch geblasen. Das ist kein Zeichen eines neu erworbenen Selbstbewusstseins, sondern von Verzagtheit.

«Nicht zur EU zu gehören, wird wohl noch lange Zeit die Raison d’Être für die Schweiz bleiben.»

Aber als historisch kann man das Ende des Rahmenvertrags zumindest bezeichnen?
Ich bin mir nicht sicher, ob man diesen Übungsabbruch als historisch bezeichnen kann. Die Geschichte der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sind ein langes Hin und Her mit vielen zögerlichen Entscheidungen der Schweiz. In diesem Dilemma hat sich die Eidgenossenschaft fürs Durchwursteln entschieden. Ich würde den Entscheid eher als neue Phase dieses Durchwurstelns qualifizieren. Dies im Gegensatz zum EWR-Entscheid.

Weshalb?
Damals ging es um das Selbstverständnis der Schweiz. Der EWR galt, durch das EU-Beitritts-Gesuch, als erste Etappe in die EU, und damit stellen sich grundsätzliche Fragen zur Souveränität, zur Neutralität und zur direkten Demokratie. Fragen sie dagegen heute auf der Strasse, wer ihnen die Probleme beim Lohnschutz oder der Unionsbürgerrichtlinie erklären kann. Das sind Bagatellen. Deshalb wird sich auch keine Bewegung wie damals «Geboren am 7. Dezember» bilden, um etwas vom Rahmenvertrag zu retten. Dafür steht beim Rahmenvertrag zu wenig auf dem Spiel, nicht nur in der Schweiz. Sie wird versuchen, bilateral weiterzuwursteln. Wenn dann die EU das Spiel nicht mehr mitmacht, werden diejenigen, die das Rahmenabkommen bekämpft haben, aufschreien: «Das ist ja Erpressung.»

Die Angst vor einem Souveränitätsverlust war mitentscheidend. Wie gross wäre dieser tatsächlich gewesen?
Ich halte diese Angst für übertrieben. Natürlich verändert jeder aussenpolitische Entscheid das Verhältnis zu anderen Staaten und berührt damit zentrale Elemente des schweizerischen Staatsverständnisses. Der Verlust ist aber symbolisch grösser, als dies der reale Verlust bei den geplanten Streitschlichtungsverfahren tatsächlich gewesen wäre. Man vergisst in der Schweiz gerne, dass die EU und unsere Nachbarn rechtsstaatlich organisiert sind.

«Man vergisst in der Schweiz gerne, dass die EU und unsere Nachbarn rechtsstaatlich organisiert sind.»

Trotzdem gibt es eine reale Erosion der schweizerischen Souveränität. Wann hat diese eingesetzt?
Die Souveränität der Schweiz gibt es ja nicht seit ewig. Bis 1848 waren die Kantone souverän und nicht die Schweiz als Staat. Die umliegenden Staaten behandelten die Schweiz oft nicht als souveränen Staat, trotzdem existierte unser Land. Die Existenz der Schweiz hängt nicht von der Souveränität ab, denn diese ist nicht etwas Zeitloses, sondern vielmehr ein völkerrechtliches Ordnungsinstrument, das sich über die Jahrhunderte hinweg immer wieder verändert hat.

Gibt es einen Punkt, an dem sich das Verständnis der Souveränität entscheidend zu verändern begann?
Nach dem Zweiten Weltkrieg hat diese international ganz klar an Bedeutung verloren. Nach dieser Katastrophe setzte sich die Erkenntnis bei den meisten europäischen Ländern durch, dass die Souveränität nicht die beste Lösung ist, um die nationalen Interessen zu sichern. Die Souveränität der einzelnen Staaten hatte sie schliesslich nicht vor Hitler geschützt, und gegen Stalin sah es auch nicht besser aus.

Trotzdem – zumindest die Schweiz blieb doch auch wegen ihrer Souveränität von den Grausamkeiten des Zweiten Weltkrieges verschont.
Die Schweiz geht immer noch davon aus, dass uns die Neutralität, die Souveränität und die Armee vor dem Kriegsgeschehen geschützt haben. Das ist historisch gesehen nicht richtig, prägt aber unser kollektives Gedächtnis bis heute. Auch die Niederlande waren 1939 neutral, souverän und hatten eine Armee. Aber sie hatten weniger Glück als die Schweiz.

Weshalb hängen wir so sehr an der Souveränität?
Die Souveränität der Schweiz wurde 1848, notabene nach einem Bürgerkrieg, errungen. Bis dahin waren die Kantone nicht bereit, ihre Souveränität an einen Bundesstaat abzugeben. Die Schweizer hängen vor allem an bürgernahen Mitspracherechten. Sie mögen es nicht, Entscheidungen von der Gemeindeebene auf die Kantonsebene und vom Kanton an den Bund und von Bern auch noch nach Brüssel abzugeben. Das hat aber mit nationaler Souveränität nicht so viel zu tun, sondern mit dem Wunsch der Bürgerinnen und Bürger, an Entscheidungen teilzuhaben.

«Wenn die Schweiz ihre Souveränität wahren wollte, dann hätte die Regierung das entscheidende Wort in dieser Sache dem Souverän überlassen sollen.»

Und ausgerechnet beim Entscheid zum Rahmenabkommen wird nun der Souverän, das Volk, ausgeklammert.
Das ist ein grosser Fehler. Wenn die Schweiz ihre Souveränität wahren wollte, dann hätte die Regierung das entscheidende Wort in dieser Sache dem Souverän überlassen sollen. Wäre der Rahmenvertrag in einer Volksabstimmung abgelehnt worden, könnte später niemand bei Problemen die Mitverantwortung für die Entscheidung von sich weisen. So bleibt es die Entscheidung eines kleinen Kabinetts von sieben Leuten.

Die EU hat ein ganz anderes Verständnis von Souveränität. Ist deshalb das Aushandeln neuer Verträge so schwierig?
Hat sie das wirklich? Die Rolle von Brüssel, der Zentrale der EU sozusagen, wird hierzulande völlig überschätzt. Die Bedeutung von Brüssel innerhalb der EU ist deutlich kleiner als die Bedeutung des Bundes hierzulande. Die Macht von Brüssel sind nicht so sehr Entscheide einer Zentrale, sondern durch zähe und langwierige Diskussionen entstandene Kompromisse von 27 Regierungen. Das ist ähnlich wie der Schweizer Föderalismus, aber mit viel grösseren Herausforderungen aufgrund von grossen historischen, sprachlichen und religiösen Differenzen. Es gibt keine Brüsseler Verwaltungsdiktatur.

Aber bei Uneinigkeiten hätte sich die Schweiz dem Diktat aus Brüssel beugen müssen.
«Diktat aus Brüssel» ist eine Floskel. Letztlich entscheidend wäre der Europäische Gerichtshof gewesen, der sitzt in Luxemburg. Das sind Juristen, keine Diktatoren. Die Schweiz ist mit internationalen Schiedsgerichten bestens vertraut und fährt gut damit, viele finden sogar in der Schweiz statt. Aber natürlich widerspricht eine übergeordnete Gerichtsinstanz im Ausland dem klassischen Souveränitätsverständnis. Die Schweiz wäre in diesem Bereich kein gleichwertiger Kontrahent gewesen. Aber sie hätte immer noch die stärkere Rolle als etwa Frankreich oder Deutschland innerhalb der EU gehabt. Die EU kennt beim internen Streitfall keine solchen Schiedsgerichtsmechanismen und Konfliktmechanismen, wie sie sie der Schweiz angeboten hat. EU-Länder müssen sich vollständig der EU-Gerichtsbarkeit unterwerfen.

Wenn sich die EU zu einem Kompromiss durchgerungen hat, dann ist dieser fast schon sakrosankt, wie die Verhandlungen mit Grossbritannien oder der Schweiz zeigen.
Das ist so, hat aber auch gute Gründe. Nehmen Sie eine sechsköpfige Familie, bei der nach einer langen und schwierigen Diskussion ein für alle tragfähiger Kompromiss gefunden wurde: Wenn sich dann ein Cousin einmischt und diesen modifizieren möchte, wird sich die Familie kaum dreinreden lassen. Das ist bei der EU dasselbe: Wenn sie einen Konsens gefunden hat, dann hat sie ein existenzielles Interesse daran, diesen gegen aussen zu vertreten. Und sie wächst an dieser Herausforderung, dies haben die Auseinandersetzungen mit dem Brexit, den Drohungen von Trump oder Putin gezeigt.

Geht die Schweiz auch gestärkt aus dem Kampf um das Rahmenabkommen hervor?
Es gab ja gar keinen Kampf, weder aussenpolitisch noch innenpolitisch. Die Regierung ist schnell eingeknickt, weil sie gemerkt hat, dass die SVP und die Gewerkschaften gegen diesen von der Regierung fair ausgehandelten Vertrag sind. Und in Brüssel haben die Schweizer zur Kenntnis nehmen müssen, dass sie mit ihren innenpolitisch motivierten Nachbesserungsvorschlägen höchstens noch Teilerfolge erzielen konnten. Gekämpft hat die Schweiz nicht. Der Abbruch der Verhandlungen ist der Weg des geringsten Widerstandes.

Verfasser von Standardwerken

Thomas Maissen (59) ist Direktor des Deutschen Historischen Instituts in Paris. Der in Zürich und Basel aufgewachsene Historiker lehrte von 2004 bis 2013 als ordentlicher Professor für Neuere Geschichte an der Universität Heidelberg. Maissen ist Verfasser mehrerer Standardwerke zur Geschichte der Schweiz. (Lesen Sie auch: Thomas Maissen über Denkverbote im Erinnerungsdiskurs)

 

Die Schweiz will vor allem den freien Markt etablieren, Die EU hingegen will ihre Vision eines geeinten Europas der Schweiz überstülpen.
Bei den liberalen Prinzipien einer sozialen Marktwirtschaft gibt es keinen grossen Unterschied zwischen der EU und der Schweiz. Das europäische Projekt geht aber weiter. Die EU hat die Schweiz eingeladen, dabei mitzumachen. Sie hat nie «gestülpt», gedroht oder Gewalt angewandt. Sie hat bloss erklärt, dass der Zugang zum EU-Binnenmarkt nur zu den Regeln des EU-Binnenmarkt zu haben ist. Ein wesentlicher Unterschied ist, dass die Schweiz viel wohlhabender ist als der EU-Durchschnitt. Im Gegensatz zu den wohlhabenden EU-Ländern ist die Schweiz aber nicht bereit zu teilen. Die EU kennt Transferzahlungen, Solidaritätsaktionen wie während der Corona-Pandemie und auch Sanktionen bei Regelverstössen. Das ist innerhalb der Schweiz ganz ähnlich. Aber auf europäischer Ebene will die Schweiz da nicht mitmachen, denn sie befürchtet Wohlstandsverluste, wie etwa beim Lohnschutz.

Aber wir leisten doch mit der Kohäsionsmilliarde auch einen solidarischen Beitrag an den Aufbau der osteuropäischen Länder der EU.
Das macht die Schweiz ja nicht aus Nächstenliebe zu Bulgarien oder Rumänien, sondern um den Zugang zum wichtigsten Markt zu sichern. Wenn der Bundesrat jetzt die bisher blockierte letzte Tranche ausbezahlen will, dient das ja vor allem der Besänftigung der EU. Aber die Kohäsionsmilliarden sind sicher kein Einsatz der Schweiz für eine nachhaltige europäische Friedensordnung.

Es geht doch heute auch in der EU nicht mehr um den Frieden in Europa, sondern um rein ökonomische Interessen.
Wenn Sie in der Ukraine oder auf dem Balkan leben, deren Länder ja geradezu in die EU drängen, dürften Sie das anders sehen. Klar erhoffen sich diese Länder durch einen EU-Beitritt auch einen ökonomischen Aufschwung, aber viele haben vor nicht allzu langer Zeit brutale Erfahrungen mit Kriegswirren machen müssen. Für diese Länder ist die Mitgliedschaft auch ein Garant für eine friedliche Zukunft. In der Schweiz, welche schon sehr lange von Kriegen verschont geblieben ist, betrachtet man diesen Frieden als gesetzt. Ich halte diesen Optimismus für naiv.

Es gibt derzeit Belebungsversuche für einen EU-Beitritt. Wie realistisch ist ein solches Szenario?
Man muss es ganz klar sagen: Das Scheitern des Rahmenvertrags ist ein grosser Erfolg für die Gegner eines EU-Beitritts. Damit ist ein solcher noch mehr vom Tisch, als er es eh schon war. Das könnte sich nur ändern, wenn die Schweiz in eine massive Wirtschaftskrise schlittern und zur Einsicht gelangen würde: Das kriegen wir allein nicht hin. So etwas will ich nicht hoffen. Nicht zur EU zu gehören, wird wohl noch lange Zeit die Raison d’Être für die Schweiz bleiben.

(Gregor Poletti)

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